Поэтому судебная проверка смысла любого нормативного правового акта, целей его принятия, а также фактических обстоятельств его применения призвана обладать приоритетом перед формальными критериями. Именно такой алгоритм проверки судом позитивных регуляторов универсального характера выступает предпосылкой реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве по данной категории споров. И далеко не всегда судебная проверка нормативного правового акта завершается выводом о его противоречии нормативным правовым актам большей юридической силы.
В этой части примечательна деятельность Конституционного Суда РФ, который по большинству рассмотренных им жалоб воздерживается от признания федеральных законов противоречащими Конституции РФ. Причина такого подхода состоит не столько в нежелании провоцировать так называемый правовой вакуум, сколько в необходимости первичной оценки судами условий применения любого нормативного правового акта в лице фактических обстоятельств дела для их соотнесения с той жизненной моделью, которая зафиксирована законодателем.
Приоритет содержательных критериев проверки нормативных правовых актов перед формальными должен находить реализацию и в других аспектах. К их числу относится проверка судом нормативного правового акта, несмотря на утрату им силы во время судебного разбирательства [73], а также проверка акта, повторно принятого государственным органом с целью преодоления того нормативного правового акта, который ранее был признан судом неправомерным [74].
Оба подхода призваны создать для заинтересованного лица максимально благоприятные процессуальные условия судебного оспаривания результатов государственной властной деятельности. Эти условия заключаются в освобождении гражданина или организации от обязанности быть осведомленным о месте оспариваемого регулятора правоотношений в общей системе форм национального и международного права.
Поскольку такая иерархическая система самим государством еще не создана (по крайней мере, не формализована законодательным способом) [75], постольку хотя бы по этой причине от заинтересованного лица несправедливо ожидать понимания соподчиненности законов и подзаконных актов. Особенно в условиях такого сложного административно-территориального устройства, которым обладает Российская Федерация.
Освобождение потенциального заявителя, административного истца от подобной обязанности не только отражает специфику распределения бремени доказывания по административным спорам, но и демонстрирует сугубо внутреннюю природу иерархичности и соподчиненности многочисленных писаных регуляторов правоотношений, которая является логическим продолжением такой же внутренней проблемы межведомственной конкуренции властных полномочий.
Уместна параллель, которую можно провести со сферой здравоохранения, когда условием назначения лечения был бы визит пациента к врачу с уже готовым диагнозом.
Совокупная оценка судом фактических обстоятельств дела вопросах судебного нормоконтроля имеет значение не только для определения искомой меры прав, обязанностей и ответственности, возлагаемой на участников спора, но и для вывода суда о принципиальной возможности применения нормативного правового акта, регулирующего спорные правоотношения.
Например, актуальным является вопрос о возможности применения трехлетнего срока исковой давности по социальным спорам [76]. Однако имеют место ситуации, когда нормативный правовой акт в любом его истолковании не подлежит применению к спорному правоотношению, независимо от степени непосредственности регулирования спора таким актом [77].
Но и в этом случае можно сделать вывод о том, что реализации принципа справедливости в цивилистическом процессе, а не только в административном судопроизводстве, в большей степени отвечает не прямой нормоконтроль в лице производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а косвенный нормоконтроль. В его рамках суд, разрешая спор о гражданских правах, не проводит отдельного разбирательства по применимому нормативному правовому акту.
В то же время, в случае невозможности его применения к заявленным исковым требованиям, суд мотивированно не применяет его к спорным индивидуальным правоотношениям, используя иные нормативные правовые акты. В случае отсутствия непосредственных регуляторов спора суд формирует разовую меру для данного конкретного дела.
Конституционный Суд РФ признал ограниченные возможности абстрактного судебного нормоконтроля. Он обратил внимание на иные способы преодоления неправомерных регуляторов спорных правоотношений, в том числе проверку нормативного правового акта в рамках рассмотрения основного искового требования, разрешаемого по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства [78].
Использование судом косвенного нормоконтроля предупреждает наступление для истца таких обременений, которые связаны с необходимостью многократного обращения в суд с разными требованиями, но в рамках одного спорного правоотношения. Тем самым исключается ситуация чрезмерно длительного нахождения спора в судебной системе, которое само по себе создает препятствия в реализации не только справедливой, но и своевременной судебной защиты нарушенного права.
Судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов является важным способом устранения несправедливых регуляторов правоотношений. Но приоритетом призван выступать косвенный нормоконтроль, который осуществляется по ходу разрешения спора о праве гражданском. В этом случае для суда понятен характер и набор мер, которые подлежат применению для разрешения спора.
Аналогичному подходу должна следовать проверка судом компетенции государственного органа на принятие того или иного нормативного правового акта. Если он нарушает права и свободы заинтересованного лица, то факт соблюдения или несоблюдения государственным органом компетенции будет иметь значение не столько для разрешения судом вопроса о правомерности подобного нормативного правового акта, сколько для налаживания межведомственного взаимодействия в будущем. Однако такое взаимодействие является сугубо внутренним аспектом государственной властной деятельности. Поэтому с точки зрения распределения обязанностей по доказыванию как одной из процессуальных предпосылок принципа справедливости для административного истца факт соблюдения государственным органом своей компетенции должен быть факультативным элементом предмета доказывания.
Такой вывод дополнительно подтверждается универсальным характером органов прокуратуры, которые полномочны на обращение в суд с административным исковым заявлением по любой категории публичных споров, а потому по умолчанию обладают приоритетом перед другими государственными органами, наделенными правом на инициирование судебного разбирательства. В этой связи не только гражданин или организация, заинтересованные в преодолении потенциально неправомерного нормативного правового акта, но и сами органы государственной власти часто испытывают затруднения в четком распределении своей компетенции.
Приоритет косвенного судебного нормоконтроля перед прямым, который в большей степени содействует реализации принципа справедливости в цивилистическом процессе, предполагает необходимость исследования подхода к надлежащему толкованию позитивных регуляторов правоотношений универсального характера.
Дополнительной причиной этой необходимости является тот факт, что толкование судами норм права является одним из многочисленных прикладных направлений реализации конституционной идеологии высшей ценности прав и свобод человека, определяющей смысл деятельности государства при разрешении конкретных споров.
В этой связи необходимой является оценка нормативных правовых актов не только как объектов судебного контроля, но и как средств распределения судом между участниками спора прав, обязанностей и ответственности.
Механистическое понимание юридической квалификации спора означает формирование умозаключений о правомерности деятельности публично-правового образования только на том основании, что эта деятельность предусмотрена законом или подзаконным правовым актом. Такой подход часто встречается в современной судебной практике по делам об оспаривании ненормативных правовых актов [79].
Установление судом цели принятия нормативного правового акта является обязательным не только при его прямом оспаривании, но и во время применения к спорным правоотношениям. Оперируя терминологией теории права, речь идет об историко-политическом толковании