История развития процессуального правового регулирования административного судопроизводства в России напрямую связывается с историей становления и совершенствования российской модели административной юстиции. Отправной точкой здесь можно считать утверждение 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам. При этом определялось, что «основанием для протестов и жалоб могут быть: 1) неправильности, состоящие либо в нарушении закона или обязательного распоряжения властей, либо в осуществлении полномочий с нарушением той цели, для которой оно предоставлено; 2) уклонение от исполнения, действия, предписанного законом или обязательным распоряжением власти; 3) медленность. Жалоба может быть принесена теми лицами, обществами и установлениями, интересы или права коих нарушены постановлением, распоряжением, действием или упущением».
Этапы процессуального правового развития административного судопроизводства рассматриваются как основные периоды в истории российского института административной юстиции.
Административная юстиция до 1917 г.
Административная юстиция в России как теоретико-правовая проблема исследуется в научных трудах и российских, и зарубежных ученых на протяжении последних 150 лет. На рубеже XIX–XX вв. [8] вопросы административной юстиции и организационно-правовые модели ее организации в России приобрели особую актуальность и значимость. Существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности» [9]. В специальной литературе, посвященной проблемам административной юстиции (до 1917 г.), авторы давали в определенной мере критический анализ действовавшего в то время российского законодательства в сфере административной юстиции [10], а также исследовали организацию системы этого института в европейских странах. В тот период времени были опубликованы научные труды, в которых глубоко исследовались теоретические аспекты административной юстиции. Например, С.А. Корф в 1910 г. предпринял весьма детальное и предметное исследование таких вопросов, как сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, его стороны, административный иск и его пределы [11].
Достаточно полное представление о научных трудах ученых, рассматривавших основные проблемы организации в стране административной юстиции, можно получить из двухтомного издания сочинений, включающего опубликованные в царской России до 1917 г. произведения известных российских и зарубежных ученых, среди которых Г. Аншютц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, Б.А. Кистяковский, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, К. Лемайер, В.А. Рязановский [12]. Эти авторы глубоко и всесторонне анализировали главные вопросы сущности, назначения и правового содержания административной юстиции как в России, так и в некоторых зарубежных странах; пытались найти преимущества и недостатки различных моделей административной юстиции. Предметом их исследования становились теоретическая концепция административной юстиции, административное судопроизводство, сущность судебного нормоконтроля, взаимосвязь административной юстиции с основными принципами правового государства.
Административная юстиция рассматривалась всегда неразрывно с вопросами учреждения специальных административных судов, развития административного судопроизводства, осуществления судебного контроля за исполнительной властью. Именно в такой постановке и структуре исследования административная юстиция наиболее фундаментально и результативно обсуждалась в России дважды в течение последних 100 лет: в начале XX в. и в конце XX — начале XXI вв.
По мнению историков — исследователей административной юстиции, существовали две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (т. е. до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х годов. Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников. Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление наибольшей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики — все это способствовало развитию административной юстиции в России во второй половине XIX в. [13] В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для ее дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, т. е. нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование императора Александра II» [14].
Новый импульс развитию института административной юстиции в России придали планы реформирования государственного управления в начале XX в. В 1904 г. было принято решение о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений в это время был С.Ю. Витте. Однако в результате проведения указанных реформ в 1904 г. административные суды созданы не были. Аргументами против учреждения в России административных судов являлись: теоретическая сложность проблемы, отсутствие у законодателей опыта по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий [15].
В 1911 г., когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.
Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX в., ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30.05.1917 работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам [16], которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 01.06.1917. Таким образом, сложившиеся в начале XX в. научные представления о сущности и назначении административной юстиции были воплощены в юридическом документе, который на тот