Большое значение для организации землеустройства и создания его правовой основы имела разработка закона о землеустройстве. Проект закона о землеустройстве, представленный правительством в I, а затем II Думу, но ими не рассмотренный, с новыми изменениями и дополнениями был внесен в III Думу. Став Главноуправляющим, А.В. Кривошеин не отозвал законопроект Б.А. Васильчикова, а, наоборот, уже в ходе его обсуждения 12 декабря 1908 г. обратился в III Думу «с представлением о внесении дополнений, в частности, о распространении землеустройства и на крестьянские купчие земли, которые обходил указ 9 ноября» [587]. А.В. Кривошеин заверял позднее, что Положение о землеустройстве всего-навсего «дополняет» закон 14 июня 1910 г. [588] Проект о землеустройстве начал обсуждаться 12 октября 1909 г. Общие основания его не вызвали особенных возражений не только большинства, но и оппозиции [589]. Наиболее оживленные прения в Земельной комиссии III Думы проходили по статье о выделе к одному месту принадлежавшей домохозяину земли, надельной и частной. Чтобы обеспечить интересы держателей облигаций Крестьянского банка – и ускорить насаждение буржуазного крестьянского землевладения, – было решено считать отрубные и хуторские участки, образованные из надельных и купленных земель, не надельной собственностью, а частной, что переводило не менее 20 млн дес. надельной земли в разряд частного землевладения и могло быть продано за долги кредиторам [590]. Это вполне соответствовало интересам правительства, так как позволяло наладить эффективную поддержку через Крестьянский банк.
Расхождения обнаружились при обсуждении и некоторых других статей проекта. Они нашли свое отражение в общих прениях в Думе. Защищая принятый большинством комиссии проект закона, докладчик, октябрист Д.П. Капнист, доказывал, что проект призван бороться с теми недостатками землевладения и землепользования, от которых страдают не только общинники, но и подворники, малоземельные и зажиточные. Землеустройство является первым наиважнейшим шагом в деле перехода к более прогрессивным формам землепользования. В нем «кроется задаток лучшего будущего России»; оно, безусловно, приведет «к повышению материального уровня сельского населения» [591], о чем слишком мало заботились в последнее время. Но Д.П. Капнист вынужден был признать, что «от предпринимаемой меры нельзя ожидать полного улучшения благосостояния деревенской жизни». Его мнение полностью разделял и А.В. Кривошеин. Он говорил, что «настоящий закон окажется полезнее тому, кто этим путем соберет вокруг себя больше земли, составит более ценное хозяйство» [592]. Для малоземельных закон принесет пользу лишь тем, что облегчит им ликвидацию своих наделов. А.В. Кривошеин утверждал, что проект закона не предусматривает мер принуждения. Проведение его в жизнь всецело зависит «от доброй воли желающих им воспользоваться». Относительно признания комиссией участков из купчих и надельных земель частной собственностью он пояснил, что правительство считает такую меру неосторожной. Правительство склонно «сохранить и предусмотренную в проекте большую постепенность в проведении землеустройства. Но в принципе оно возражает против внесенных в проект изменений, имеющих цель ускорить проведение нового закона» [593].
Крупные дискуссии и в Думе развернулись вокруг ст. 13. В целях обеспечения интересов кредиторов и владельцев ценных бумаг Крестьянского банка ст. 13 в правительственной редакции распространяла ответственность за долг банку при выделе участков на незаложенную часть надельной земли. В Земельной комиссии многие высказались против этого. От правительства проект защищал А.А. Риттих – директор Департамента земельных имуществ. Он не отрицал, что ст. 13, прежде всего, защищает интересы держателей облигаций Крестьянского банка. В третьем чтении ст. 13 в редакции правительства отстаивал А.В. Кривошеин. Но, несмотря на все доводы, она была отвергнута [594]. Земельная комиссия Государственного совета внесла в проект ряд изменений. Разногласия в комиссии вызвала ст. 3. «Левые» и «правые» высказались за признание участков из разноправных земель надельными. А.В. Кривошеин предложил считать такие участки частной собственностью. Но большинство членов комиссии с этой точкой зрения не согласилось. Значительная часть изменений и дополнений являлась редакционными поправками. В целом законопроект удовлетворял большинство Земельной комиссии и правительства. А.В. Кривошеин на последнем заседании комиссии заявил, что в таком виде проект «в полной мере обеспечивает успешный и правильный ход землеустройства [595].
Для сторонников группы А.С. Стишинского – А.В. Кривошеина представлялись опасными объединения крестьян на поземельной основе – такие коллективные собственники земли, купленной у Крестьянского банка, и других владений, как сельские общества и крестьянские товарищества. Их земли подлежали включению в общие планы землеустройства под видом уничтожения чересполосицы. Единоличные выделы «исключались вовсе» [596]. А.В. Кривошеин придавал большое значение проекту закона о землеустройстве. Дополняя Закон 14 июня 1910 г., проект раздвигал рамки проведения землеустройства, упрощал этот процесс, «вводил более действительные и более практические способы уничтожения земельной неурядицы». Он являлся «последним этапом раскрепощения крестьянской земли и сельскохозяйственного труда» [597]. А.В. Кривошеин исходил из того, что причина низкого уровня жизни крестьян не столько в малоземелье, сколько в низкой производительности сельскохозяйственного труда, и поднять ее могло только землеустройство. Проект Положения о землеустройстве был утвержден Николаем II 29 мая 1911 г. и получил силу закона. Его главной задачей являлось устранение недостатков землепользования и землевладения крестьян и других мелких земельных собственников. Действие закона распространялось также на средние и крупные владения, связанные чересполосно с землями крестьян и мелких владельцев. Закон 29 мая 1911 г. сделал возможным переход к хуторам и отрубам, минуя стадию укрепления. Тем самым реформа получала новый поворот. Из рук МВД она стала все более переходить в руки ГУЗиЗ.
В деле осуществления указа 9 ноября 1906 г. П.А. Столыпин и А.В. Кривошеин старались усилить роль губернаторов. 2 февраля 1910 г. А.В. Кривошеин писал: «Вполне присоединяясь к мнению, что деятельность начальников губерний в области землеустройства не может ограничиваться одним лишь председательством в губернских комиссиях, я считаю необходимым, чтобы местное землеустройство находилось под деятельным руководством со стороны губернатора». Практически полномочия губернатора становятся неограниченными.
Государственные чиновники внимательно следили за ходом аграрных преобразований и землеустройства в частности. Сам А.В. Кривошеин неоднократно совершал инспекционные поездки в разные губернии, чтобы на месте ознакомиться с проведением работ и проблемами рядовых сотрудников ведомства. В 1908 г. состоялась поездка директора Департамента государственных имуществ А.А. Риттиха и А.В. Кривошеина в Поволжские губернии для ознакомления с ходом землеустройства. По ее материалам был написан отчет, представленный в Комитет по землеустроительным делам. Руководители обращали внимание на «несомненные успехи, достигнутые землеустроительными учреждениями Поволжья». Отмечалась «твердая, почти фанатичная уверенность в правильности и жизненности поставленной задачи – создания единоличных владений», которую, по мнению А.А. Риттиха и А.В. Кривошеина, «необходимо сдерживать, дабы предупредить крайности в виде стремления не отдать ни одной пяди земли иначе, как в хуторское и