Роль связанных с драгоценным металлом рентных доходов в бюджете испанской короны, скромная еще в середине XVI века, постепенно растет. Эти доходы не зависят от кортесов, расширяют свободу действий правительства в использовании финансовых ресурсов. К тому же американское золото и серебро кажется надежным обеспечением займов, которые охотно предоставляют международные банки.
В соответствии со стандартами времени в аграрных обществах более половины бюджетных поступлений направляется на военные нужды. Американское золото и серебро – база внешнеполитической активности, направленной на защиту католицизма, обеспечение господства Испании в Европе, оно позволяет финансировать череду дорогостоящих войн.
В конце XVI века приток драгоценных металлов из Америки сокращается. К 1600 году исчерпание наиболее богатых месторождений серебра в Испании очевидно 714. На снижении поступлений испанского бюджета в реальном исчислении сказывается и то, что цены со времен начала разработки американских месторождений выросли.
Между тем корона приняла на себя крупные обязательства по взятым кредитам, превышающие ежегодные поступления в казну. Отсюда вереница банкротств, ставшая характерной чертой испанских финансов начиная с 1557 по 1636 год.
Как нередко бывает, реакция властей на экономические проблемы, связанные с колебаниями ресурсных доходов, была истерична и малоадекватна. Изгнание евреев, затем мавров, запрещение испанским студентам учиться в иностранных университетах, введение монополий, ограничивающих торговлю, повышение налогов на экспорт шерсти, делающих продукцию неконкурентоспособной на мировых рынках, таможенные пошлины, взимаемые на границах частей королевства, – все это подрывает способность испанской экономики финансировать военные предприятия, связанные с внешнеполитическими амбициями 715. В то же время выясняется, что имперские обязательства соблазнительно легко принять, но от них трудно отказаться, даже когда этот отказ неизбежен.
Итак, история Испании XVI–XVII веков – судьба державы, пережившей крах, не потерпев поражения на поле брани, но рухнувшей под влиянием непомерных амбиций, основывавшихся на таком ненадежном фундаменте, как доходы от американского золота и серебра.
Урок сокровищ
И все-таки долго еще казалось аксиомой, что ресурсное богатство, обеспеченность страны запасами важных для индустриализации полезных ископаемых, обилие плодородной земли – главный фактор развития. Опыт XX века показал, что эти взаимосвязи, увы, сложнее и драматичнее.
Между 1965 и 1998 годами душевой ВВП в таких богатых ресурсами странах, как Иран и Венесуэла, сокращается в среднем на 1% в год, в Ливии – на 2%, в Кувейте – на 3%, в Катаре (1970–1995) – на 6% в год. В целом в странах – членах ОПЕК душевой ВВП в 1965–1998 годах снижался на 1,3% в год на фоне среднегодового темпа роста 2,2% в странах с низкими и средними душевыми доходами 716.
На протяжении последних десятилетий появилось немало работ, посвященных влиянию ресурсного богатства на экономическое развитие 717. Они демонстрируют статистически значимую негативную корреляцию между долгосрочными темпами экономического роста и ресурсным богатством 718.
То есть, попросту говоря, наличие природных богатств не только не гарантирует государству будущего процветания, но и, скорее всего, осложнит путь к нему.
Урок Нигерии и Уфимской губернии
Типичный пример из этого печального ряда, один из многих, – Нигерия. Крупные нефтяные месторождения здесь были введены в эксплуатацию в 1965 году. В течение последующих 35 лет совокупные доходы от добычи нефти, если исключить платежи международным нефтяным корпорациям, составили примерно 350 миллиардов долларов в ценах 1995 года. В 1965 году доходы от добычи нефти равнялись 33 долларам на человека, душевой ВВП был равен 245 долларам. К 2000 году доходы от добычи нефти составляли 325 долларов на душу населения, душевой ВВП остался на уровне 1965 года. Полученные финансовые ресурсы не повлияли на уровень жизни 719.
Набор рисков, связанных с ресурсным богатством, уже довольно хорошо известен. Природные ресурсы и связанные с ними возможности извлечения рентных доходов позволяют властям очередной «ухватившей бога за бороду» страны наращивать бюджетные поступления, нимало не озабочиваясь повышением общих налогов 720 (см. табл. 1).
Таблица 1. Доля нефтяных доходов в суммарных доходах бюджета в Венесуэле, Мексике и Саудовской Аравии в 1971–1995 годах. Среднее значение по пятилетиям, %
Источник: Расчеты по данным из: Auty R. M. (ed.) Resource Abundance and Economic Development. Oxford: Oxford University Press, 2004 (Мексика, Саудовская Аравия); Salazar-Carillo J. Oil and Development in Venezuela during the Twentieth Century. Praeger Pablishers, Westport, CT, 1994 (Венесуэла).
Но это просто-напросто означает, что у властей предержащих нет необходимости налаживать долговременный диалог с обществом – налогоплательщиками и их представителями. Тот исторический (ведущий к компромиссу) диалог, который только и прокладывает русло формирования набора институтов, ограничивающих произвол власти и обеспечивающих гарантии прав и свобод граждан. Лишь благодаря этому трудному диалогу и создаются правила игры, позволяющие запустить механизм современного экономического роста 721.
Вот и получается, что шансы на создание системы сдержек и противовесов (популярнейшее в ельцинское время, ныне вышедшее из моды понятие) надежных институтов, позволяющих ограничивать коррупцию и произвол властей и чиновничества, у населения в богатых ресурсами странах всегда меньше, чем в тех, которые подобными ресурсами обделены 722. Атмосфера тут создается другая. И климат другой.
Салтыков-Щедрин классически описал эту атмосферу:
Когда делили между чиновниками сначала западные губернии, а впоследствии Уфимскую, то мы были свидетели явлений, поистине поразительных. Казалось бы, уж на что́ лучше: урвал кусок казенного пирога – и проваливай! Так нет же, тут именно и разыгрались во всей силе свара, ненависть, глумление и всякое бестыжество, главной мишенью для которых – увы! – послужила именно та самая неоскудевающая рука, которая и дележку-то с тою специальною целью предприняла, чтоб угобзить господ чиновников и, само собой разумеется, в то же время положить начало корпорации довольных 723.
Урок коррупции, или Корпорация довольных
Существует множество индексов и оценок качества национальных институтов, вырабатываемых экономическими международными организациями. Общий их недостаток или даже особенность в том, что все они субъективны.
Но все-таки польза в них есть: они показывают, что между показателями политических свобод, гражданских прав, качеством бюрократического аппарата, практикой применения закона, с одной стороны, и ресурсным богатством – с другой, существует сильная негативная зависимость 724.
Распределение доходов, генерируемых в экономике ресурсобогатых стран, зависит от решений органов власти 725. Если это и стимулирует конкуренцию, то не в том, кто произведет больше качественной продукции с минимальными издержками, а совершенно в другом: в умении давать взятки чиновникам, лоббировать свои интересы. В общем, способствует росту того, что А. Крюгер в своей классической работе назвала административной рентой 726.
Ресурсное богатство неизбежно повышает риски политической нестабильности, связанной с борьбой за ее перераспределение 727. (Нет богатств – за что бороться?)
Сколько было непрозрачных, неконтролируемых, расточительных проектов и операций государственных компаний, реализующих экономически бессмысленные, но политически прибыльные проекты в Индонезии, Мексике, Венесуэле, многих других ресурсобогатых странах! Это – хорошо документированный факт. Как правило, привлеченные для их финансирования внешние финансовые ресурсы государство раньше или позже было вынуждено возвращать за счет бюджета 728.
Как показывает мировой опыт, создать демократические институты там, где велика роль природной ренты, труднее, чем в странах, где этот фактор риска отсутствует.
Урок голландской болезни
Проблема, связанная с природным богатством, заключается и в том, что рентные доходы природного сектора осложняют развитие иных секторов экономики. Она подробно описана на примере влияния открытия крупных месторождений газа в 1960‑х годах на обрабатывающую промышленность Голландии, даже