Из этого положения А.В. Кривошеин выводил два основных вопроса, к которым сводились задачи земельной политики: предоставление земли нуждающимся крестьянам и улучшение существующих форм крестьянского землепользования. Главными экономическими рычагами политики, по мнению А.В. Кривошеина, должно было стать переселение и деятельность Крестьянского банка, аренда казенных земель, землеустройство крестьянского надела (прежде всего отграничение его от помещичьих земель). 30 марта 1905 г. было учреждено Особое совещание под председательством И.Л. Горемыкина. Большинство его членов являлись сторонниками взглядов меньшинства сельскохозяйственного совещания, а отдельные считали радикальными даже решения Редакционной комиссии. К задачам Совещания была отнесена разработка «мер к предоставлению крестьянам удобнейших… способов пользования надельными землями, облегчению переселения и расширению своего землевладения при содействии Крестьянского банка». Для достижения поставленных целей отмечалась необходимость «образования центрального ведомства, которое приняло бы на себя исполнение всей распорядительной работы по улучшению крестьянского землевладения». Возникла идея создания ведомства, в компетенцию которого должно было войти сельское хозяйство. Авторами этой идеи были А.В. Кривошеин и И.Л. Горемыкин [574].
Вскоре она была реализована: образовалось Главное управление землеустройства и земледелия. Однако И.Л. Горемыкин выступал категорически против передачи Крестьянского банка из Министерства финансов в ГУЗиЗ, аргументируя свой протест тем, что такая передача связана «с необходимостью расчленения управления кредитного учреждения» и, следовательно, с дополнительными расходами, а также угрожает «всей системе государственного кредита». Для общего руководства «всеми земельными и переселенческими делами» предлагалось учредить особый комитет (впоследствии Комитет по землеустроительным делам). Участие в создании и работе Совещания о мерах к улучшению крестьянского землепользования было первым активным официальным действием А.В. Кривошеина. Он решал политические и аграрные проблемы с сохранением дворянского землевладения. В то же время искал удовлетворения крестьянского земельного голода не путем «неосуществимого уравнительного обеспечения землей каждого, а в качественном устройстве земельной площади» [575]. Активность А.В. Кривошеина в разработке аграрных законопроектов, принципиальная позиция по отношению к проекту Н.Н. Кутлера обратили на него внимание Николая II. 4 февраля царь представил его как преемника отставленного Н.Н. Кутлера.
Председатель Совета министров С.Ю. Витте отказался ввести А.В. Кривошеина в свой кабинет и 12 февраля поставил Николая II в известность о том, что сложит с себя полномочия главы Совета, если «министерство не будет солидарно, хотя бы по взаимному друг к другу отношению». Николай II пошел на уступки и назначил А.В. Кривошеина временно, и дал председателю Совета министров возможность подобрать кандидата на пост ГУЗиЗ. Вокруг преемника Н.Н. Кутлера развернулась борьба между С.Ю. Витте и Д.Ф. Треповым. С.Ю. Витте удалось настоять на своем и избавиться от присутствия А.В. Кривошеи-на и С.В. Рухлова в Совете министров [576].
6 января 1906 г. основания будущей реформы были рассмотрены правительством. Большинство министров высказались против законопроекта, составленного под руководством Н.Н. Кутлера. Они утверждали, что нарушение права собственности, этой главной основы общественной жизни, чревато опасными последствиями для государства. Передача части помещичьих земель крестьянам не успокоит их, потому что после этого они будут стремиться к захвату всей частновладельческой земли. Хотя проект предусматривал отчуждение в основном земель, «впустележащих» и находившихся в аренде у крестьян, его противники считали, что передача даже части помещичьих земель приведет к общему падению сбора хлебов ввиду худшей обработки земли крестьянами. Итак, ставка на частную собственность получила «высочайшее» одобрение. Главные установки были согласованы; оставалось выработать соответствующие законодательные акты, чем и занялась бюрократическая машина. В начале 1906 г. учреждается Комиссия при Главном управлении землеустройства и земледелия для рассмотрения ближайших мер к устройству земельного быта крестьян. Она предложила более широкую программу мер по «успокоению» и буржуазной перестройке деревни. Заменив Н.Н. Кутлера (еще до его отставки) во главе Комиссии для рассмотрения ближайших мер к устройству земельного быта крестьян, А.В. Кривошеин приступил к составлению проекта на новых началах, – в сущности, к новой политике вместо отвергнутой. Он смог представить 17 февраля правительству свой проект, одобренный комиссией на заседаниях 31 января, 7 и 10 февраля. В своих решениях Комиссия исходила в основном из предложений, выдвинутых январским съездом представителей дворянства, а также предложений, содержавшихся в «Записке о преобразованиях в крестьянском устройстве и об аграрных мероприятиях», представленной А.В. Кривошеиным Николаю II в начале февраля. А.В. Кривошеин представил этот документ как «Перечень ближайших мер к устройству земельного быта крестьян». А.В. Кривошеин писал: «Правительство должно, наконец, перейти от широковещательных обещаний к делу, приступить к осуществлению столь долго разрабатываемых, столь всесторонне изученных, но доселе даже в ничтожной мере не осуществленных мер, направленных к подъему крестьянского благосостояния» [577].
Проект А.В. Кривошеина состоял из 10 пунктов и предусматривал сначала те меры, которые могли быть проведены на основании существовавшего законодательства, то есть до созыва Думы: «облегчение покупки частновладельческих и казенных земель крестьянами при помощи банка, широкое использование казенных земель для устройства малоземельных и безземельных крестьян, полюбовное) и беспошлинное разверстание чересполосных угодий, разделение сельских обществ, выполнение землемерных работ за счет казны. Для осуществления этих мероприятий предусматривалось учреждение местных земле устроительных комиссий на основе привлечения местных сил и широкой децентрализации; предлагалось возобновить переселенческое движение, согласовать деятельность Крестьянского банка с ведомством землеустройства» [578].
Кроме этих немедленно осуществимых мер, надлежащим ведомствам предлагалось разработать и внести в Думу ряд предположений об облегчении крестьянам перехода к хуторскому и подворному землепользованию и выдела в частную собственность отдельных домохозяев их участков надельной земли; об отграничении и обязательном по требованию одной из сторон разверстании крестьянской земли; о предоставлении Крестьянскому банку права выдачи ссуд под залог надельной земли для вынесения доплат к ссудам, выдаваемым этим банком на покупку вненадельной земли и для уплаты вознаграждения за наделы выходящим из общества домохозяевам. Он должен включать меры по дальнейшему развитию и упорядочению переселенческого дела и арендных отношений, а также содержать условия передачи Главному управлению землеустройства и земледелия свободных казенных земель для обеспечения нуждавшихся в земле крестьян.
6 октября 1906 г. А.В. Кривошеин был назначен заведующим Дворянским земельным и Крестьянским поземельным банками вместе с должностью товарища министра финансов. С этого времени начинается его активная исполнительная роль в проведении аграрной реформы. Назначение А.В. Кривошеина совпало со значительным расширением компетенции Крестьянского банка, ставшего главным исполнительным органом государственной земельной политики. Деятельность банка развивалась не только в области увеличения крестьянского землевладения, но и в области укрепления действительно рентабельного частного владения, сохранение которого А.В. Кривошеин считал «необходимым